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외국인이주노동자 인권 문제 해결을 위한 제언 ?
        -이주노동자의 인권과 법정책 방향 토론문-
                                                    이 철 승(경남외국인노동자상담소)
                      
‘외국인이주노동자의 인권문제’에 대한 주제발표에서 외국인력 수급제도와 법률의 문제를 세밀히 지적한 발제자의 의견에 전반적으로 공감하며, 아울러 이주노동자 인권운동 활동가로서 감사를 표합니다.
한국내의 특정 산업과 직종의 인력난을 해결하기위한 방안으로 외국인력 수급제도를 도입했지만, 초기의 제도는 불법적인 제도를 한국정부가 운영해왔음을 헌법재판소의 위헌판결(2007.8.30 소송대리인 경남민주사회를 위한 변호사회 11인)로 그동안의 논란의 종지부를 찍었다. 헌재의 위헌 판결에 앞서 2002년 5월 해투연수생 고용주에 대하여 근로기준법을 적용하여 최초로 고용주를 구속하였고, 2006년12월 대법원은 해투연수생에 대한 최저임금법, 퇴직금적용등을 1.2심에 이어 확정하였다. 정부는 2007년1월 그동안 논란의 중심에 있던 산업연수제도를 폐지하고 현행고용허가제도로 외국인력 정책을 일원화 조치하였지만, 주제 발표자의 문제점 지적에서 알 수 있듯이 이주노동자의 노동인권 개선에는 미흡하다는 비판이 제기되고 있다.
본 논고는 이주노동자들의 구제적인 현장에서 요청되고 있는 외국인이주노동자의 인권문제 해결을 위한 시급한 몇 가지 구체적인 의제를 중심으로 제언하고자 한다.

1. 해외투자법인 산업기술연수제도의 개선  

해외투자법인연수생제도는 해외에 진출한 현지기업의 현실적 요구를 수용하여 실제적인 순수 연수제도로 정착시키기 위해서는 연수기간을 현행 2년에서 6개월 이하로 단축시켜서 노동력 보충수단으로의 활용을 차단시켜야 한다. 그리고 해외투자기업 산업기술연수생 제도에 대한 업무관장은 연수생의 출입국 관련 업무는 현행대로 법무부가 관장하되 연수계획의 심사와 연수내용의 타당성 감독업무는 전문성을 지닌 노동부가 관장하여 순수연수생 관리 감독 체제를 보완해야한다.

2. 사업장 이동의 자유 문제

고용허가제도는 2004년 8월 실시되면서 그동안의 산업연수생제도의 불법성(근로자성 불인정) 논란으로부터 벗어나 합리적 외국노동력 수급제도를 도입하는 근거를 마련했다는 점과 연수생제도의 중심적 폐해 중 하나인 송출비리 문제를 차단하기위해서 유입경로를 국가간의 양해각서(MOU)체결로 공식화하는 방식을 취했다는 점에서 의미가 있다. 하지만, 고용허가제도의 법안 설계에 있어, 정주화 금지 정책과 그로 인한 단기순환정책을 기초로 설계함에 따라 현재의 미등록이주노동자(불법체류자)들에 대한 합법화를 차단했고(부칙 제2조 불법체류 외국인근로자에 대한 특례), 이주노동자에 대한 사업장이동을 엄격히 제한함으로 인하여 이주노동자들에 대한 기본권침해 논란과 결국 현실적으로는 미등록자(불법체류자)로 내몰아가는 양태로 제도의 모순을 드러내고 있다. 현행 고용허가제도에서 논란이 제기되고 있는 대표적인 문제는 다음과 같이 정리된다.
1)  법 제 25 조의 규정과 다른 관련 규정
법 제25조(사업 또는 사업장 변경의 허용)
①외국인근로자는 다음 각 호의 1에 해당하는 경우가 발생하여 그 사업 또는 사업장에서 정상적인 근로관계를 지속하기 곤란한 때에는 노동부령이 정하는 바에 따라 직업안정기관에 다른 사업 또는 사업장으로의 변경을 신청할 수 있다.
1. 사용자가 정당한 사유로 근로계약기간 중 근로계약을 해지하고자 하거나 근로계약이 만료된 후 갱신을 거절하고자 하는 경우
2. 휴업․폐업 그 밖의 외국인근로자의 책임이 아닌 사유로 그 사업장에서 근로를 계속할 수 없게 되었다고 인정되는 경우
3. 제19조제1항 또는 제20조제1항의 규정에 따라 외국인 고용허가의 취소 또는 고용제한 조치가 행하여진 경우
4. 그 밖의 대통령령이 정하는 사유가 발생한 경우
②제1항의 규정에 의한 외국인근로자의 사업 또는 사업장 변경 신청후의 재취업 절차 및 방법에 관하여는 제6조. 제8조 및 제9조의 규정을 준용한다.
③제1항의 규정에 의한 다른 사업 또는 사업장으로의 변경을 신청한 날부터 2월 이내에 출입국관리법 제21조의 규정에 의한 근무처 변경허가를 받지 못하거나 사용자와 근로계약 종료후 1월 이내에 다른 사업 또는 사업장으로의 변경을 신청하지 아니한 외국인근로자는 출국하여야 한다.
④제1항의 규정에 의한 외국인근로자의 다른 사업 또는 사업장으로의 변경은 제18조제1항의 규정에 의한 기간 중 원칙적으로 3회를 초과할 수 없다. 다만, 대통령령이 정하는 부득이한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.

라고 규정함으로서 결국 사업장변경 신청의 주체와 권한이 전적으로 사용자에게 부여됨으로 인하여 외국인이주노동자에 대한 기본권이 철저히 봉쇄된 것이다.

가) 1호의 경우는 근로계약 해지와 계약갱신 거절을 사업주만이 할 수 있고 외국인 근로자는 자신의 결정으로 사업주와의 근로계약해지 등을 할 수 없으며 오직 사업주의 결정을 따를 수밖에 없도록 규정하고 있는 것이다. 그리고 ‘정당한 사유’에 해당하는 경우를  구체적으로 명시해야 판단자의 주관적 해석 논란을 예방할 수 있다.  그렇지 않는 한 부당하게 계약해지(부당한 처우에 항의하는 근로자에 대한 보복성 계약해지 등)를 당하거나 근로계약갱신 거절을 당한 외국인 근로자가 법 제25조 4항에 규정하고 있는 사업장 변경 3회 제한에 해당하게 되는 경우 자신에게 가해진 부당함을 주장할 수 없고, 출국하거나 미등록 신분(불법체류)을 선택할 수밖에 없다. 결국 이러한 상황에 처한 이주노동자는 강제출국과 불법체류에 대한 두려움으로 인해 부당한 처우를 참고 견딜 수밖에 없으며 이것은 심각한 이주노동자에 대한 기본권 침해를 유발하는 것이다.
나) 2호는 휴업, 폐업과 같이 객관적으로 명확한 상황이 아닌 경우로서 사업장 변경이 요구되는 때에 대하여 “외국인 근로자의 책임이 아닌 사유로 그 사업장에서 근로를 계속할 수 없게 되었다고 인정되는 경우” 라고 규정하고 있다 그러나 구체적인 상황에 대한 예시가 부족할 뿐만 아니라 이주노동자의 책임 유무에 대한 판단 역시 판단 권한을 가진 자가 어떻게 생각하느냐에 따라 달라질 수 있는 주관적인 내용으로 되어 있다. 실제로 이주노동자가 자신에게 가해지는 부당한 처사(사업장내 폭언, 폭행, 성폭행, 인종차별, 인격무시, 강제근로 등)로 인해 더 이상 견디지 못하고 사업장을 변경하려고 해도 언어와 문화 그리고 한국법제에 대한 무지 등으로 인해 자신에게 귀책사유가 없다는 것을 입증하여 이를 인정받기는 매우 어려운 실정이다. 때문에 외국인 근로자가 부당한 처우에 시달리다 견디지 못하고 사업장을 변경하려 하여도 사업주가 사업장 변경에 동의하지 않는 한 사업장을 변경하기는 사실상 불가능한 일이다. 거의 전적으로 사업주의 결정에 의존할 수밖에 없는 것이다.
다) 마지막으로 법 제25조 제4항이 규정하고 있는 사업장 변경 횟수 제한의 문제를 보면 원칙적으로 3회를 초과할 수 없도록 하면서 단서를 달아 예외적인 사항을 대통령령에 위임하고 있다. 대통령령인 시행령 제30조 제2항은

시행령 제30조(사업 또는 사업장의 변경)
②법 제25조 제4항 단서의 규정에 따라 직업안정기관의 장은 외국인근로자가 법 제25조 제1항 제2호 내지 제4호의 1에 해당하는 사유만으로 사업 또는 사업장을 3회 변경한 경우에는 1회에 한하여 사업 또는 사업장의 변경을 추가로 허용할 수 있다.

라고 규정하고 있다.

그러나 앞에서도 언급한 바와 같이 법 제25조와 이를 구체화하고 있는 시행령(안) 제31조 제1항이 이주노동자들이 현장에서 겪고 있는 인권침해와 기본권침해를 전혀 반영하고 있지 못한 규정임에도 시행령 제30조 제2항이 “법 제25조 제1항 제2호 내지 제4호의 1에 해당하는 사유만으로 사업 또는 사업장의 변경이 3회가 행하여진 경우에는 1회에 한하여 사업 또는 사업장의 변경을 추가로 허용할 수 있다.” 라고 규정하는 것은 그 권리제한의 정도가 심히 과도한 것이다. 시행령 제30조 제2항의 규정대로 한다면 이주노동자에게 귀책사유가 없다고 할지라도 총 4회를 초과해서는 사업장 변경 신청이 불가능하게 된다.
따라서, 고용허가법령의 핵심적인 문제인 사업장 이동의 엄격한 제한은 국내 노동시장에 대한 통제 기능이라는 원래의 목적을 역행하여 합법적 취업자를 미등록체류자로 전락시킴으로서 오히려 노동시장의 통제가 불가능하게 하고 있는 실태이다. 따라서 허가된 사업장으로의 이동의 자유에 대한 현실화를 검토해야 한다.

3. 미등록이주노동자문제에 대해 장기적 관점에서 유연하게 접근해야한다.

미등록이주노동자 문제에 대한 정답을 찾는 정책적 해법은 불가능한 것이다. 따라서 정치, 경제, 문화, 사회적인 총체적 검토가 요구된다는 측면에서 정부의 고민은 이해가 되지만, 그렇다고 현재의 상태로 일관하는 것은 정책적 부재와 방관한다는 비판을 면하기 어렵다. 그동안 정부가 취해온 미등록이주노동자에 대한 정책 방안 중에 동포들에 한정한 자진귀국자에 대한 인센티브를 통한 출국 유도 정책의 성과를 주시할 필요가 있다. 그리고 장기체류자에 대한 특별고용허가 도입을 적극 검토할 시기가 되었다고 생각된다.
미등록(불법체류) 외국인이주노동자 문제는 한국의 외국인력수급제도와 이주노동자 인권문제에서 가장 핵심적인 것 중 하나다. 따라서 미등록자 문제에 대한 현실적이고 합리적인 정책적 접근으로 이문제의 대안 마련이 중요하다. 2003년 08월 새로운 외국인력제도인 고용허가제 도입 결정 후 이 문제를 해결하기 위한 새로운 환경이 주어졌지만, 정부는 시민단체들의 주장을 가볍게 여겼으며 당시 선별적 합법화 조치가 결국 미등록자 문제를 해결하는 데 실패했다는 평가를 받고 있다. 정부는 2003년 11월 이후 강도 높은 강제추방정책으로 현재까지 ‘일관성’을 유지해오고 있지만, 미등록자 문제는 정부가 목표했던 수준과는 전혀 다른 양태를 보이고 있다. 사업주 처벌을 강화하여 미등록자가 근본적으로 체류할 수 없는 환경을 조성하고, 해외의 불법체류 목적 예비자들에 대한 예방적 차단효과와 국내의 자진출국을 극대화할 수 있다는 정부의 판단은 예상과는 다른 현실을 낳았기에 실패한 것이다. 2005년 정부는 시민단체들이 주장한 중국동포 자진출국 프로그램을 뒤늦게 받아들여 그나마 불체자의 수치를 약간이나마 줄여 체면을 유지하는 정도의 정책으로 정부의 강제추방 정책의 성과로 삼으려고 하는 듯하다.
미등록자의 현실적 문제를 덮어두고, 외국인력 수급제도 문제를 논하는 것은 실상 견강부회나 다름없다. 무차별적이고 죽음에까지 이르게 하는 강제추방 단속활동에 대한 시민사회의 여론은 결코 곱지 않다. 그러나 정책 책임자들은 강제추방을 반대하는 여론을 단지 온정에 치우친 생각으로 폄하하는 데 기울어 있는 듯하다. 시민사회는 미등록자들을 범죄자로 보기보다는 오히려 우리 사회에 노동력만 제공할 뿐인 희생자로 보고 있다. 법치주의나 법질서 확립을 우선시하는 강제추방 당위론자들의 주장은 설득력을 잃고 있다.
결국 현 시점에서 정부가 강제추방 정책을 무리하게 고수하기보다는, 미등록자 문제의 현실적 해소를 위한 정책 기조 위에서 유연하고 적극적으로 정책대안을 마련해야 할 것이다. 따라서 미등록자에 대한 전면적 사면, 합법화를 차등적 수준으로 실시하는 정책이 요구된다. 2003년 8월-11월 15까지 선별적 합법화 조치 당시에 수혜 대상에서 제외된 상태로 현재까지 미등록상태로 체류하는 장기체류자는 한국어 구사능력이 있고, 장기체류를 통한 숙련성이 인정된다. 그리나 사업주의 선호가 분명한 현 장기 체류자들을 합법화 조치를 통해 구제하는 데 유일한 걸림돌은 정부의 정주화 금지 정책과 다문화․다민족 사회에 대한 막연한 거부감이나 사회적 비용의 우려 등으로 인한 부정적 의식 때문이다. 하지만, 한국사회는 이미 연간 혼인 건수의 14%가 국제결혼이라는 현실을 감안하면 정주화 금지 정책은 기능을 상실한 것이 현실이다.
2007년 9월말 현재 미등록 이주노동자는 23만 여명으로 이는 체류외국인의 23%이며, 비전문취업 총 체류 외국인력의 51%을 차지한다.(합법체류이주노동자 21만 여명)
정부는 2004년 이후 미등록이주노동자에 대한 대책은 단속추방정책으로 일관해오고 있지만, 이 정책은 실효성이 없다는 것을 주무 행정기관도 이미 알고 있을 것이다. 법무부 출입국에 의한 1일 최대 강제출국명령 행정집행 가능규모는 200명수준이며, 1개월에 20일 집행이 가능함으로 결국 한 달에 4,000명을 강제추방 할 수 있지만, 신규 미등록자 발생건수 한 달에 6,000여명에 이르기 때문에 결국 년 간 20,000명이 신규 미등록자가 발생하는 현실에서 단속추방이라는 법집행만으로는 미등록자의 문제를 해결 할 수는 없다. 더욱이 합법노동시장보다 큰 불법노동시장의 구조화된 현실에 대한 체계적인 개선정책의 대안 없이 기계적으로 대응하는 경우 이로 인해 파생될 인권문제는 이미 지난 2월 여수출입국외국인보호소 화재참사에서 확인 되었다.

4.미등록이주노동자(불법체류자)에 대한 권리 구제 방안

미등록이주노동자(불법체류자)들은 자신들의 체류신분상 약점으로 인해 법적권리구제활동이 원천적으로 제약되고 있다. 이 문제의 근본적 배경은 현행 출입국관리법 제84조 1항(공무원이 직무 중에 (불법체류자)를 발견한 때는 그  사실을 지체 없이 통보해야함)과 제101조 2항(수사기관이 (출입국사범자)에 해당하는 사건을 입건한 때에는 지체 없이 인계해야 함) 즉,  공무원의 통보의 의무와 수사기관의 인계의 의무 때문에 불법체류중인 외국인들 중에 각종 피해를 당하여도 관련 행정기관을 통하여 피해구제를 받는 것이 원천적으로 차단되는 현실이 발생하고 있다. 결국 이 문제는 경찰서와 노동부사무소(근로복지공단)등 일선 행정기관과 외국인관련 (인권, 시민, 운동)단체들 간의 지속적인 대립과 충돌이 발생되고 있고, 언론과 방송 등으로 보도되면서 사회적인 문제로 제기되어왔다.
    
사례들

폭행 피해자 - 러시아 이주여성노동자 A씨는 2004년 2월 말 회사 동료에게 폭행(전치 3주)을 당한 3일 후에 경찰에 이를 신고하였음. 경찰은 가해자를 조사 후 불구속 입건조치 후 귀가시키고, 피해자는 조사를 마친 후 미등록초과체류자(‘불법체류자’)라는 이유로 출입국에 인계하였음. 출입국은 A씨가 형사 사건 피해자인데다 상처가 심해 사건이 종결되기 전까지는 추방할 수 없다며 경찰의 인계 요청을 거부함.  

사기 피해자 - 기획수사 중이던 경찰이 제보를 받고 출동하여 현장에 있던 파키스탄인들을 검거ㆍ연행하면서 그 자리에 함께 있었던 파키스탄인 E씨도 연행해 감. 경찰은 조사 결과 혐의가 없는 E씨를 초과체류자라는 이유로 출입국에 인계함. 한편, E씨는 사기 피해자로 해당 경찰서에 고발하여 피해자 조사를 받은 상태이며, 피의자 한국인은 수배중인 상태에서 사건이 진행 중에 있었음. 현재 출입국은 형사 피해 사건 처리가 끝날 때까지 E 씨에 대해 일시보호해제 조치를 취한 상태임.

퇴직금 미변제자 - 자진출국을 결심한 중국동포 김 씨는 퇴직금 500만원을 주지 않는 회사를 찾아가 퇴직금 지급을 요구했으나 받지 못했고, 회사측의 초과체류자 신고를 받은 경찰에 연행되어 출입국에 넘겨졌음. 경찰서에서 자신은 임금체불문제로 노동부에 피해구제를 신청한 상태임을 확인시켰지만, 경찰은 통보 인계의 의무조항을 근거로 출입국에 인계함.

폭행피해 몽고인 자해 사건- 05.07.17. 한국인 목수로부터 폭행당한 몽고 출신 노동자는 112 신고 후 경찰지구대에서 자신의 폭행 피해를 고발했지만 경찰은 피해자에 대한 조사도 하지 않고, 폭행 가해자의 피해자 불법체류 신분에 대한 진술을 근거로 마산출입국에 인계하던 도중 피해자가 자신의 권리를 항변하며 출입국에서 자해한 후 인근병원으로 옮겨져 수술을 받음. 출입국은 피해자에 대한 법적권리가 해결되지 않은 상태에서 단순 출입국사범자라는 이유로 보호조치할 수 없다며 신병인수를 거부했지만, 경찰은 법적인 근거를 출입국에 요구함. 출입국은 업무지침 공문을 근거로 제시함에도 경찰은 검토결과 법무부내 업무지침은 법적인 구속력이 없으므로 따를 수 없다고 함.
산재피해자    ---- 불법체류자 산재 신고시 근로복지공단은 공무원의 통보의무를 근거로 관할 출입국에 통보 조치함으로 인해 고용주에 대한 처벌이 알려지면서 산재사고 발생시 고용주들은 산재신고를 기피하게됨으로 인해서 불법체류중인 외국인이 산재사고를 당하게되면 법적권리구제에 어려움이 발생되고 있는 실정이다.

가) 공무원이 강제퇴거 대상자 또는 출입국관리법을 위반했다고 인정되는 자를 발견한 때에는 그 사실을 지체 없이 출입국관리사무소장 등에게 의무적으로 통보(제84조)하도록 규정하고 있다.
나) 출입국관리공무원외의 수사기관이 제1항 본문에(출입국사범에 관한 사건) 해당하는 사건을 입건한 때에는 지체 없이 관할사무소장․출장소장 또는 외국인보호소장에게 인계하여야한다.(제101조 2항)
다) 이러한 규정으로 인해 임금체불, 사기, 폭행, 성폭력 등 인권 침해적 행위에 의한 미등록 초과체류 외국인 피해자의 경우 자신의 체류신분상의 약점 때문에 국가기관에 권리구제를 신청하는 데 제약을 받고 있는 것이 현실이다.
라) 외국의 사례를 보면 일본은 노동행정에 종사하는 공무원으로서 출입국관리사무소에 통보할 의무가 있기는 하나 노동관계법령 위반이 해소될 때까지는 엄격하게 제한하고 있다. 국내의 경우에도 노동부의 경우 ‘외국인근로자 민원처리지침’을 제정하여 민원이 해결될 때까지는 통보의무가 정지됨을 지침으로 하고 있다.
위의 사례에서 보듯이 공무원의 통보 및 수사기관의 인계 의무조항으로 인해 미등록 상태로 체류 중인 이주노동자들은 피해자 또는 피의자 신분에 놓일 경우 법적인 권리가 심각하게 제약 받아 결국 인권피해로 결과가 나타날 수밖에 없는 현실이다. 따라서 일반적으로 외국인에 대한 불법이나 인권 침해, 노동관계법령 위반 행위 등을 해결하는 과정에서 해당 국가기관의 공무원이 출입국관리법 위반 사유를 알게 된 경우는 공무원의 통보의무와 수사기관의 인계의무를 정지시키는 규정이 새로 제정되는 것이 필요하다. (2007.10.12. 인간생명의 존엄성을 위한 세미나, 합포문화동인회l)

                                                


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